Las enseñanzas extraídas de la reciente crisis económica,
financiera y de la deuda soberana han dado lugar a una serie de reformas
sucesivas de las normas de la UE
mediante las que se han introducido, entre otros mecanismos, nuevos sistemas de
supervisión de las políticas presupuestarias y económicas, y un nuevo
calendario presupuestario para la zona del euro.
Esas nuevas normas (recogidas en el «paquete de seis medidas»
o «Six Pack», el paquete legislativo sobre supervisión presupuestaria o «Two
Pack» y el Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza) se engarzan en el
calendario de adopción de políticas de la
UE, también llamado «Semestre Europeo». Se trata de un
sistema integrado que asegura la existencia de normas más claras, una mejor
coordinación de las políticas nacionales a lo largo del año, un seguimiento
regular y una mayor celeridad en la imposición de sanciones por inaplicación de
las reglas. Además, ese marco ayuda a los Estados miembros a cumplir sus
compromisos en materia presupuestaria y de reforma, consolidando al mismo
tiempo la Unión
Económica y Monetaria.
A continuación se describen las principales características de
ese nuevo sistema.
COORDINACIÓN A LO LARGO DEL AÑO: EL SEMESTRE EUROPEO
Antes de la crisis, la planificación de las políticas
presupuestarias y económicas de la
UE se ajustaba a procesos diferentes. No se disponía de un
panorama global de los esfuerzos realizados al nivel nacional, y los Estados
miembros carecían de toda posibilidad de debate sobre una estrategia colectiva
para la economía de la UE.
Coordinación y orientación
Gracias al Semestre Europeo, introducido en 2010, los Estados
miembros pueden debatir sus planes presupuestarios y económicos con los otros
países de la UE en
momentos específicos del año. Ese mecanismo permite a los Estados miembros
efectuar observaciones sobre los planes de los demás y a la Comisión ofrecer a los
Estados miembros directrices de actuación a tiempo, antes de la toma de
decisiones al nivel nacional. La
Comisión vigila además si los Estados miembros están
avanzando hacia los objetivos de creación de empleo, educación, innovación,
clima y reducción de la pobreza recogidos en Europa 2020, la estrategia de
crecimiento a largo plazo de la
UE.
Un calendario preciso
El ciclo arranca cada año en el mes de noviembre con el
Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento (prioridades económicas
generales para la UE),
en el que se presentan a los Estados miembros directrices de intervención para
el año siguiente.
Las recomendaciones específicas por países publicadas en la
primavera ofrecen a los Estados miembros recomendaciones a la medida sobre las
reformas estructurales de mayor calado, para cuya consecución se requiere a
menudo más de un año.
La actividad de supervisión presupuestaria de la zona del euro
se intensifica hacia el final del año con la presentación de los proyectos de
planes presupuestarios por los Estados miembros, su evaluación por parte de la Comisión y su discusión
por los ministros de economía y hacienda de la zona del euro. La Comisión pasa también
revista a la política presupuestaria de la zona del euro en su conjunto.
La Comisión
procede a varios controles anuales de la ejecución de las prioridades y
reformas, centrándose en la zona del euro y en los países con problemas
presupuestarios o financieros.
UN EJERCICIO MÁS RESPONSABLE DE LA FUNCIÓN PRESUPUESTARIA
El Pacto de Estabilidad y Crecimiento se instauró al mismo
tiempo que la moneda única para conseguir una hacienda pública saneada. No
obstante, su modo de aplicación en el periodo anterior a la crisis no logró
impedir que se produjeran graves desequilibrios presupuestarios en algunos
Estados miembros.
Se ha reformado a través del «paquete de seis medidas» (que
adquirió rango legislativo en diciembre de 2011) y el paquete legislativo sobre
supervisión presupuestaria (cuya entrada en vigor se produjo en mayo de 2013),
reforzados por el Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza (cuya
entrada en vigor se produjo en enero de 2013 en los 25 países signatarios).
Mejores normas
- Límites del déficit global y de la deuda:
los límites del 3 % del PIB para el déficit y del 60 % del PIB para
la deuda se fijan en el Pacto para la Estabilidad y el Crecimiento y están consagrados
en el Tratado. Siguen siendo vigentes.
- Mayor énfasis en la deuda: las nuevas
normas permiten dar aplicación efectiva al límite de deuda del 60 % del
PIB existente, lo que significa que pueden quedar sujetos al Procedimiento de
Déficit Excesivo los Estados miembros con ratios de deuda que sean superiores
al 60 % del PIB y que no se reduzcan en la medida suficiente (es decir,
cuyo exceso por encima del 60 % no disminuya al menos en una media del
5 % anual a lo largo de tres años).
- Nuevo valor de referencia para los gastos:
con arreglo a las nuevas normas, el aumento del gasto público no debe ser
superior al del crecimiento potencial del PIB a medio plazo, salvo si está
compensado por un aumento equivalente de los ingresos.
- Importancia de la situación presupuestaria
subyacente: el Pacto de Estabilidad y Crecimiento hace más hincapié en el
saneamiento de la hacienda pública en términos estructurales (teniendo en
cuenta los efectos en el déficit de la desaceleración de la economía o las
medidas puntuales). Los Estados miembros fijan sus propios objetivos
presupuestarios a medio plazo y los actualizan al menos cada tres años con el
fin de aumentar su saldo estructural en un 0,5 % del PIB al año. De este
modo, se crea un margen de seguridad para impedir que el déficit global supere
el 3 % y se insta a los Estados miembros, especialmente aquellos cuyo
nivel de endeudamiento supera el 60 % del PIB, que hagan un mayor esfuerzo
en las coyunturas económicas favorables y un menor esfuerzo en las
desfavorables.
- Pacto presupuestario para 25 Estados miembros:
con arreglo al Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza (TECG), a
partir de enero de 2014 los objetivos presupuestarios a medio plazo deben
recogerse en la legislación nacional, y los déficits estructurales limitarse al
0,5 % del PIB (porcentaje que puede aumentar al 1 % si la ratio deuda/PIB
es considerablemente inferior al 60 %). Estas medidas se conocen como
Pacto presupuestario. El Tratado contempla asimismo mecanismos de corrección
automáticos en caso de rebasamiento del límite de déficit estructural (o de
desviación respecto de la senda de ajuste para su consecución); en tal caso,
los Estados miembros tendrían que indicar en su legislación nacional cómo y
cuándo rectificarían la desviación en sus sucesivos presupuestos.
- Flexibilidad durante las crisis: al
centrarse en la situación presupuestaria subyacente a medio plazo, el Pacto de
Estabilidad y Crecimiento puede aplicarse con flexibilidad durante las crisis.
Si el crecimiento se deteriora de forma imprevista, los Estados miembros con
déficits presupuestarios de más del 3 % del PIB pueden obtener un plazo
suplementario para corregirlos, siempre que hayan realizado el esfuerzo
estructural necesario. A esta flexibilidad se acogieron en 2012 España,
Portugal y Grecia y en 2013 Francia, los Países Bajos, Polonia y Eslovenia.
Mejor cumplimiento de las reglas
- Mejor prevención: los Estados miembros
son evaluados en relación con el cumplimiento de sus objetivos presupuestarios
a medio plazo tal como aparecen fijados en los programas de estabilidad o de
convergencia (planes presupuestarios trienales; los primeros para los países
pertenecientes a la zona del euro y los segundos para los otros Estados
miembros de la UE)
que presentan en el mes de abril. Estos planes y programas son publicados y
examinados por la Comisión
y el Consejo y utilizados en la elaboración de las recomendaciones específicas
por países que la Comisión
formula cada primavera.
- Alerta temprana: si detecta una
desviación significativa respecto de los objetivos a medio plazo o de la senda
de ajuste hacia su consecución, la
Comisión dirige al Estado miembro una advertencia que debe
ser refrendada por el Consejo y que puede hacerse pública. Seguidamente, la
situación es supervisada a lo largo del año y, si no se rectifica, la Comisión puede proponer
un depósito con devengo de intereses del 0,2 % del PIB (solo en la zona
del euro), que debe ser aprobado por el Consejo. Este depósito puede
reintegrarse al Estado miembro si corrige la desviación.
- Procedimiento de Déficit Excesivo (PDE):
si los Estados miembros incumplen el criterio relativo al déficit o el relativo
a la deuda, se les aplica un Procedimiento de Déficit Excesivo con arreglo al
cual quedan sometidos a una vigilancia reforzada (habitualmente, cada tres o
cada seis meses) y se les impone un plazo para corregir su déficit. La Comisión lleva a cabo
controles de cumplimiento de las condiciones a lo largo de todo el año sobre la
base de las previsiones económicas regulares y los datos de Eurostat. La Comisión puede solicitar
información complementaria o recomendar la adopción de medidas adicionales a
todos aquellos Estados miembros sujetos al riesgo de incumplir los plazos de
corrección del déficit.
- Aceleración de las sanciones: las
sanciones financieras se imponen con mayor celeridad y pueden incrementarse
gradualmente en el caso de los Estados miembros de la zona del euro sometidos
al Procedimiento de Déficit Excesivo. El fracaso en la reducción del déficit
puede suponer multas del 0,2 % del PIB. Las multas pueden subir hasta un
importe máximo del 0,5 % del PIB si se detecta fraude en las estadísticas.
Las sanciones pueden incluir la suspensión de la financiación con cargo a los
Fondos Regionales de la UE
(incluso para los países no pertenecientes a la zona del euro). En paralelo,
los 25 Estados miembros firmantes del TECG pueden ser penalizados con una multa
del 0,1 % del PIB si no incorporan correctamente el Pacto Presupuestario a
su legislación nacional.
- Nuevo sistema de votación: las mayor
parte de las decisiones de sanción con arreglo al Procedimiento de Déficit
Excesivo se adoptan mediante votación por mayoría cualificada inversa, lo que
significa que las multas se consideran aprobadas por el Consejo salvo si las
revoca una mayoría cualificada de Estados miembros; esta posibilidad era
inexistente antes de la entrada en vigor del «paquete de seis medidas». Además,
los 25 Estados miembros signatarios del Tratado de Estabilidad, Coordinación y
Gobernanza han acordado reproducir el mecanismo de voto por mayoría cualificada
inversa en fases aún más tempranas del procedimiento, por ejemplo al decidir si
se aplica el Procedimiento de Déficit Excesivo a un Estado miembro determinado.
REFUERZO DE LA SUPERVISIÓN EN LA ZONA DEL EURO
La crisis ha puesto de manifiesto que las dificultades en un
Estado miembro de la zona del euro pueden tener importantes efectos de contagio
en los países vecinos; la necesidad de contener los problemas antes de que
adquieran carácter sistémico justifica por lo tanto el refuerzo de la
supervisión.
El paquete legislativo sobre supervisión presupuestaria, que
entró en vigor el 30 de mayo de 2003, introdujo un nuevo ciclo de supervisión
para la zona del euro, con la presentación, todos los meses de octubre, de los
proyectos de planes presupuestarios de los Estados miembros (excepto los
sometidos a programas de ajuste macroeconómico). A continuación, la Comisión emite su
dictamen al respecto.
Este mecanismo permite un seguimiento más exhaustivo de los
países de la zona del euro en situación de déficit excesivo y un control más
estricto de los que se enfrentan a dificultades más graves.
- Los Estados miembros sujetos al Procedimiento
de Déficit Excesivo deben no solo presentar planes presupuestarios sino
también programas de asociación económica que contengan reformas fiscales
estructurales detalladas (por ejemplo, los sistemas de pensiones, los sistemas
tributarios o la sanidad pública), a fin de corregir sus déficits de forma
duradera.
- Los Estados miembros con dificultades
financieras o beneficiarios de programas de ayuda cautelar con cargo al
Mecanismo Europeo de Estabilidad son objeto de una supervisión reforzada,
lo que implica que están sujetos a misiones periódicas de examen por parte de la Comisión y deben
facilitar datos adicionales, por ejemplo, sobre sus sectores financieros.
- Programas de asistencia financiera: los
Estados miembros cuyas dificultades pudieran acarrear «efectos adversos
significativos» al resto de la zona del euro pueden ser instados a preparar
programas de ajuste macroeconómico completos. La decisión corresponde al
Consejo, que actúa por mayoría cualificada a propuesta de la Comisión. Esos
programas están sujetos a misiones de examen trimestrales y al cumplimiento de
estrictas condiciones como contrapartida de la posible ayuda financiera.
- Supervisión post-programas: los Estados
miembros siguen sujetos a supervisión una vez concluidos los programas en tanto
sigue pendiente el reembolso del 75 % de la asistencia financiera
recibida.
EXTENSIÓN DE LA SUPERVISIÓN A LOS DESEQUILIBRIOS MACROECONÓMICOS
Partiendo de la experiencia de la crisis, las reformas del
«paquete de seis medidas» introdujeron un sistema de supervisión de las
políticas económicas en sentido amplio, a fin de detectar con mucha más
antelación problemas tales como las burbujas inmobiliarias, las crisis
bancarias o el declive de la competitividad. Este mecanismo se conoce como
procedimiento de desequilibrio macroeconómico y se compone de una serie de
pasos consecutivos:
- Mejor prevención: todos los Estados
miembros siguen presentando sus programas nacionales de reforma, ejercicio que
se desarrolla ahora todos los meses de abril. Esos programas son publicados por
la Comisión
y examinados para asegurar que todas las reformas proyectadas se ajustan a las
prioridades de crecimiento y de empleo de la UE, incluida la Estrategia Europa
2020 de crecimiento a largo plazo.
- Alerta temprana: los Estados miembros son
sometidos a un cribado para la detección de desequilibrios potenciales merced a
un cuadro de once indicadores (a los que se añaden indicadores auxiliares y
otra información) que miden la evolución de distintos aspectos económicos a lo
largo de un periodo determinado. Todos los meses de noviembre, la Comisión publica los
resultados de ese proceso en el Informe sobre el Mecanismo de Alerta (véase MEMO/12/912).
El informe determina los Estados miembros para los que se requiere un estudio
más detallado (o análisis exhaustivo) pero no extrae conclusiones.
- Análisis exhaustivos: la Comisión lleva a cabo
este tipo de análisis para los Estados miembros que, según el Informe sobre el
Mecanismo de Alerta, presentan un riesgo potencial de desequilibrio. El
análisis exhaustivo se publica en primavera y confirma o desmiente la existencia
de desequilibrios y su carácter excesivo. Los Estados miembros son instados a
tener en cuenta las conclusiones de los análisis exhaustivos en sus planes de
reformas para el año siguiente. Los resultados se incorporan a las directrices
que la Comisión
ofrece a cada Estado miembro en sus recomendaciones específicas por países al
final de mayo.
- Procedimiento de desequilibrios excesivos:
si la Comisión
concluye que existen desequilibrios excesivos en un Estado miembro determinado,
puede recomendar que el Estado miembro elabore un plan de medidas correctoras
con el calendario correspondiente para las nuevas medidas. Esta recomendación
es aprobada por el Consejo. La
Comisión controla a lo largo de todo el año si se están
aplicando las políticas recogidas en el plan.
- Multas para los Estados miembros de la zona
del euro: las multas se imponen como último recurso y se perciben en caso
de reiterada inaplicación de las medidas oportunas, no a causa de los propios
desequilibrios. Por ejemplo, si la
Comisión concluye repetidamente que un plan de medidas
correctoras no es satisfactorio, puede proponer que el Consejo imponga una
multa del 0,1 % del PIB al año (únicamente en la zona del euro). También
pueden imponerse sanciones si los Estados miembros no adoptan las medidas
recogidas en el plan (la sanción inicial es un depósito con devengo de
intereses del 0,1 % del PIB, que puede convertirse en multa en caso de
incumplimiento reiterado). Las sanciones se consideran aprobadas salvo si las
revoca una mayoría cualificada de Estados miembros.
UN PLAN DIRECTOR PARA EL FUTURO
Las reformas acometidas en los tres últimos años no tienen
precedente, pero la crisis ha revelado el gran crecimiento de la interdependencia
de nuestras economías desde la fundación de la Unión Económica y
Monetaria. Es grande la necesidad de que los países de la zona del euro
trabajen codo a codo en la adopción de decisiones que tengan en cuenta los
intereses generales de los demás países de esa zona.
Los proyectos de la Comisión para el futuro se recogen en la Comunicación titulada
«Un Plan director para una Unión Económica y Monetaria profunda y auténtica»,
publicada el 28 de noviembre de 2012 (véase IP/12/1272).
Este plan indica como reforzar en los próximos meses y años las reformas ya
realizadas.
A partir de ese plan director, la Comisión ha desarrollado
sus ideas sobre la forma de alentar y apoyar a los Estados miembros que están
aplicando reformas difíciles (véaseIP/13/248).
Esas propuestas se perfilarán tras el debate correspondiente en el Consejo
Europeo.
Mas info sobre el semestre europeo: